Ujian Nasional: Untuk Apa?

Oleh Abdul Malik *)

UPAYA pembenaran ujian nasional sebagaimana diuraikan dalam liputan
Kompas (31/1/ 2005), "Ujian Nasional Jalan Terus" menunjukkan
kegagalan pemerintah memisahkan dimensi politis dan dimensi teknis
kebijakan pendidikan.

Kajian instrumen kebijakan yang sangat bisa dilakukan secara analitis
dalam konteks teoretis dan empiris telah direduksi menjadi pencarian
legitimasi melalui acara dukung-mendukung. Ini merupakan masalah
serius karena politisasi implisit pada wilayah yang sangat teknis
dalam konteks wacana populer di bidang pendidikan kita berpotensi
menyesatkan.

Dalam tulisan ini penulis mencoba menyoroti evaluasi pendidikan,
termasuk ujian nasional (UN) dalam konteks perundangan yang berlaku
dan dalam konteks substantif evaluasi pendidikan dalam berbagai makna
serta implikasi dan kelayakannya. Dengan menempatkannya dalam
perspektif yang lebih komprehensif dan substantif mudah-mudahan kita
bisa melihat permasalahannya secara lebih jernih.

Konteks perundangan

Setidaknya tiga produk hukum yang patut dilihat: UU No 20/2003
tentang Sistem Pendidikan Nasional, UU No 32/2004 tentang
Pemerintahan Daerah, dan PP No 25/2000 tentang Kewenangan Pemerintah
dan Kewenangan Provinsi Sebagai Daerah Otonom. Perlu dicatat, PP No
25/2000 diturunkan dari UU No 22/1999 yang tidak lagi berlaku setelah
keluarnya UU No 32/2004. Tetapi mengingat substansi desentralisasi
pendidikan tidak berubah dari UU No 22/1999 ke UU No 32/2004,
ketentuan dalam PP tersebut perlu dicermati paling tidak untuk
pemikiran menjelang revisinya menyesuaikan dengan UU No 32/2004.

Persoalan pertama yang mengemuka dalam tinjauan hukum UN adalah
kenyataan bahwa UU No 20/2003 tidak mengaturnya secara jelas dan
rinci. Evaluasi pendidikan dalam Pasal 57 Ayat (1) dinyatakan sebagai
kegiatan yang "ditujukan untuk pengendalian mutu pendidikan secara
nasional sebagai bentuk akuntabilitas penyelenggara pendidikan kepada
pihak-pihak yang berkepentingan" dikacaukan oleh Ayat (2) pasal yang
sama. Tidak berlebihan, kerancuan konseptual Pasal 57 Ayat (2) ini
merupakan akar perdebatan tentang UN.

Ayat tersebut mencampuradukkan "evaluasi terhadap peserta didik" yang
lebih bermakna examination dengan "evaluasi terhadap lembaga dan
program pendidikan" yang lebih bermakna assessment. Evaluasi dalam
pengertian examination bermaksud mengukur pemahaman dan prestasi
peserta didik dan bernuansa seleksi serta menentukan lulus atau tidak
lulus, sedangkan evaluasi dalam pengertian assessment bermaksud
mengukur kinerja sistem atau bagian dari sistem pendidikan dan
berimplikasi perbaikan penyelenggaraan dan sistem/komponennya.

Melihat kedua makna evaluasi, pertanyaannya kemudian siapa yang
berwenang melakukan evaluasi untuk masing-masing makna tersebut? PP
No 25/2000 Pasal 2 Ayat 3 huruf 11.a mengatakan bahwa pemerintah
pusat memiliki kewenangan dalam "penetapan standar kompetensi siswa
dan warga belajar serta pengaturan kurikulum nasional dan penilaian
hasil belajar secara nasional serta pedoman pelaksanaannya". Ayat ini
sekilas memberikan dasar bagi pemerintah pusat untuk menyelenggarakan
UN. Tetapi, mengingat ayat ini tidak disertai dengan penjelasan
memadai untuk dapat secara tegas ditafsirkan apakah penilaian hasil
belajar yang dimaksud berimplikasi kelulusan (sertifikasi) ataukah
berimplikasi perbaikan sistem, maka ayat ini perlu dibaca dengan hati-
hati dan diletakkan dalam konteks perundangan lainnya, khususnya UU
No 20/2003.

Dalam UU No 20/2003 terdapat dua ketentuan relevan: Pasal 58 Ayat (1)
yang mengatakan bahwa "evaluasi belajar peserta didik dilakukan oleh
pendidik", dan Pasal 61 Ayat (2) yang mengatakan bahwa "ijazah
diberikan kepada peserta didik sebagai pengakuan terhadap prestasi
belajar dan/atau penyelesaian jenjang pendidikan setelah lulus ujian
yang diselenggarakan oleh satuan pendidikan yang terakreditasi".
Kedua ayat tersebut mengandung makna bahwa evaluasi yang berimplikasi
kelulusan (sertifikasi) adalah kewenangan pendidik dalam satuan
pendidikan yang terakreditasi.

Jika demikian, bagaimana kita menafsirkan peran pemerintah pusat
sebagaimana diatur dalam PP No 25/2000 tersebut di atas? UU No
20/2003 Pasal 59 Ayat (1) mengatakan bahwa "Pemerintah dan pemerintah
daerah melakukan evaluasi terhadap pengelola, satuan, jalur, jenjang,
dan jenis pendidikan" yang dengan mudah dapat dipahami sebagai
evaluasi dalam pengertian assessment. Nuansa ini terasa lebih kuat
manakala kita membacanya bersamaan dengan Pasal 50 Ayat (2), Pasal 35
Ayat (1) dan (2), serta ketentuan umum mengenai standar nasional
pendidikan dalam UU yang sama.

Dua makna evaluasi pendidikan

Kita perlu telaah lebih lanjut kedua makna evaluasi serta
implikasinya bagi pengelolaan pendidikan nasional. Pencampuradukan
kedua makna evaluasi dan upaya dukung-mendukung dalam rangka
legitimasi UN sebagai instrumen kebijakan sangat berbahaya pada
tataran pemahaman subtil terhadap perbedaan antara motivasi
pemerintah menyelenggarakan pendidikan dan motivasi individu
memperoleh pendidikan. Pada tataran individu, unsur seleksi dalam
proses pendidikan cukup menonjol; persoalan lulus tidak lulus, nilai
akademik, dan peringkat menempati porsi yang penting.

Dalam konteks ini mudah dipahami dukungan pada UN dari para orangtua
dan murid yang semuanya beraspirasi sukses dalam proses seleksi
sepanjang karier pendidikannya. Instrumen seleksi seperti UN yang
akan membedakan kinerja di antara mereka akan memudahkan menyiasati
dan memfokuskan upaya mereka. Hal ini berpotensi membelokkan upaya
individu siswa dan bahkan guru-guru dan sekolah dari belajar secara
komprehensif menjadi upaya sempit menyiapkan diri untuk seleksi. Di
sinilah letak bahayanya mendasarkan pilihan instrumen yang begitu
teknis pada aspirasi populer.

Pada tataran pemerintah sebagai wali kepentingan publik, unsur
seleksi tidak terlalu relevan. Pemerintah lebih peduli pada kemajuan
kolektif, bukan kemajuan individu. Kebijakan pemerintah
menyelenggarakan pendidikan yang dilandasi cita-cita kemerdekaan
lebih menekankan upaya pemberdayaan anak didik secara keseluruhan
(kolektif). Dalam bingkai ini evaluasi yang bernuansa membedakan
(discriminating) menjadi kurang relevan, dan evaluasi dalam konteks
assessment menjadi penting. Inilah mandat penting pemerintah pusat cq
Depdiknas yang tidak pernah didesentralisasikan.

Berbeda dengan examination yang menentukan siapa yang lulus dan yang
tidak lulus serta siapa memahami lebih baik siapa tidak, assessment
akan lebih berfokus kepada mereka yang lemah, unit pendidikan yang
kinerjanya kurang baik dan masih berada di bawah standar yang dicita-
citakan. Dengan begitu, assessment akan secara sistematis
berimplikasi pada langkah-langkah penyempurnaan sistem, kurikulum,
sumber daya, dan pendekatan pengajaran, sesuatu yang tidak mungkin
dihasilkan melalui UN.

Standardisasi lulusan?

Berangkat dari uraian di atas, pertanyaannya kemudian: bagaimana
dengan permasalahan standardisasi kelulusan? Bukankah kita perlu
keyakinan bahwa lulusan sebuah jenjang pendidikan tertentu dapat
diperbandingkan secara nasional. Itu permasalahan yang sama sekali
berbeda dan tidak bisa diatasi secara instan melalui mekanisme UN
pada saat ini. Mengapa? Kita perlu introspeksi dan menengok secara
adil penyelenggaraan pendidikan secara nasional selama ini.
Keberhasilan kita meluaskan akses pendidikan selama lebih dari tiga
dekade sungguh monumental secara komparatif internasional. Tetapi
harus kita akui pula bahwa pada aspek kualitas sungguh tidak
terkendali.

Gambaran sekolah kita memiliki spektrum kelayakan sebagai lembaga
pendidikan yang sangat lebar. Menguji mereka yang belajar dalam
kondisi sangat beragam, sebagian dengan sumber daya publik yang
terlalu kecil untuk berfungsi sebagai alat pemerataan (equalizing),
hanya berarti menghakimi dan kemudian menghukum siswa
atas "kesalahan" yang tak mereka perbuat. Bagaimana dengan penentuan
kriteria kelulusan secara lokal dari ujian yang bersifat nasional?
Ini hanya sebuah upaya teknis menutupi kesalahan konseptual.

Apakah tidak ada harapan untuk standardisasi kualitas lulusan secara
nasional? Ini tantangan yang harus dijawab secara proporsional dalam
kerangka waktu yang masuk akal, diawali assessment yang
ditindaklanjuti dengan langkah konkret memperbaiki titik-titik lemah
sistem dan penyelenggaraan pendidikan nasional.

Assessment merupakan pekerjaan besar dan penting, dan tidak ada yang
lebih otoritatif melakukannya dibandingkan Depdiknas. Setelah
berbagai perbaikan yang merupakan tindaklanjut assessment, pada saat
yang tepat dan tentu tidak mungkin segera, kita mulai menerapkan
standardisasi lulusan dan memperbaikinya dari waktu ke waktu.
------------------------------------
*) Abdul Malik Direktur Economic and Human Resource Development
Institute (EHRDI), dan Anggota Dewan Pendiri Institute for Democracy
and Civic Education (Indication)
-----------------------------------
Dicopy dari Millist CFBE (posting Pak Bambang)